Гарантированное Конституцией РФ право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из фундаментальных и неотъемлемых элементов конституционно-правового статуса личности в России.

Указанное право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на организацию и осуществление государственной и муниципальной власти и благодаря этому способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.

Неконституционность запрета проведения публичного мероприятия

Реагирование публичной власти на подготовку и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования должно быть нейтральным и во всяком случае — независимо от политических взглядов их инициаторов и участников — нацеленным на обеспечение необходимых условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве.

Природой закрепленного статьей 31 Конституции РФ права, заложенными в нем политическими и публично-правовыми началами обусловливается обязанность государства осуществлять регулирующее воздействие на отношения, связанные с организацией и проведением мирных собраний, с тем чтобы на основе баланса частных и публичных интересов обеспечить гражданам реальную возможность через организацию и проведение публичных мероприятий отстаивать свою позицию и заявлять требования по значимым, с их точки зрения, общественно-политическим вопросам, чем оказывать влияние на деятельность органов государственной и муниципальной власти как непосредственно, так и посредством формирования общественного мнения в целях привлечения внимания к различным проблемам и обсуждения предпочтительных способов своевременного и результативного их разрешения со стороны публично-властных институтов.

Проведение публичных мероприятий, как правило, сопряжено с известными неудобствами для не участвующих в них граждан (создание помех работе транспорта, затруднение доступа к объектам социальной инфраструктуры и т.п.), вследствие чего такого рода издержки свободы мирных собраний сами по себе не могут служить веской причиной для отказа в проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, а потому компетентные органы и должностные лица обязаны стремиться к принятию всех зависящих от них мер для их правомерного проведения в избранном организаторами месте и в запланированное время, в том числе посредством минимизации (локализации) порождаемых ими отклонений от обычного повседневного уклада общественной жизни, а не пытаться под любым предлогом изыскать причины, оправдывающие невозможность реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий в указанном в уведомлении формате.

Позиция Конституционного суда РФ от 04.06.2020 года

Постановлением Конституционного Суда РФ от 04.06.2020 года №27-П статья 3.4 Закона Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, постольку, поскольку в системе действующего правового регулирования установленный ею запрет собраний, митингов, шествий и демонстраций в местах, расположенных ближе 150 метров от военных объектов, зданий, занимаемых образовательными организациями, зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний, зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи, выходит за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации.

В Постановлении указано, что статья 3.4 Закона Самарской области от 06.04.2005 года № 105-ГД «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и обеспечении отдельных условий реализации прав граждан на проведение публичных мероприятий в Самарской области» устанавливает, что в соответствии с частью 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к числу мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, относятся места в 150 метрах от:

опасных производственных объектов и военных объектов;
зданий, занимаемых дошкольными образовательными организациями и общеобразовательными организациями, а также профессиональными образовательными организациями, за исключением зданий, в которых образовательная деятельность осуществляется исключительно по программам повышения квалификации, программам профессиональной переподготовки;
зданий, занимаемых организациями, осуществляющими образовательную деятельность по дополнительным образовательным программам, за исключением зданий, в которых образовательная деятельность осуществляется исключительно по программам повышения квалификации, программам профессиональной переподготовки;
зданий и объектов, используемых для богослужений, проведения религиозных обрядов и церемоний;
зданий, занимаемых организациями, в которых осуществляется оказание стационарной медицинской помощи.

Примечанием к данной статье установлено, что местами в 150 метрах от указанных в ней объектов и зданий являются территории, расположенные ближе 150 метров от границ зданий и объектов; при этом границами зданий и объектов являются внешние границы ограждающих конструкций (стен) зданий на уровне их примыкания к поверхности земли, а границами объектов, имеющих закрепленные земельные участки, — границы таких земельных участков.

Законодательные, организационные и иные меры, предпринимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, не должны приводить к чрезмерному государственному вмешательству в деятельность организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями данного права. Поскольку его реализация может быть связана с серьезными рисками (скоплением большого количества людей в месте проведения публичного мероприятия, возникновением конфликтных ситуаций, в том числе по не зависящим от их организаторов и участников обстоятельствам, и т.п.), как сами граждане в силу конституционного запрета осуществлять права и свободы человека и гражданина с нарушением прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3, Конституции РФ), так и государство во исполнение своей конституционной обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции РФ) должны использовать все законные средства для предотвращения любых акций (действий), не отвечающих самой сути права на мирные собрания.

Находящееся под защитой Конституции РФ, а также — в силу прямого указания, содержащегося в ее статьях 15 (часть 4) и 17 (часть 1), — Всеобщей декларации прав человека (статья 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 21) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 11) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование требует надлежащего законодательного обеспечения его правомерной реализации, учитывающего конституционное признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и подлежащей обеспечению правосудием (статьи 2 и 18 Конституции РФ). Одновременно это не освобождает федерального законодателя от обязанности проявлять на основе разумного баланса частных и публичных начал необходимую заботу о поддержании при организации и проведении публичных мероприятий общественного порядка и безопасности граждан (как участвующих, так и не участвующих в них), в том числе используя в указанных целях введение адекватных мер, направленных на предупреждение и предотвращение нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, не исключая установления ограничений (запретов), касающихся мест проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Определяя порядок реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, федеральный законодатель установил в Федеральном законе от 19.06.2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» основные требования, предъявляемые к организации и формам публичного мероприятия, времени и месту его проведения, правам и обязанностям его организаторов и участников, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их уполномоченных представителей и уполномоченных представителей органов внутренних дел, основаниям и порядку приостановления и прекращения публичного мероприятия, а также закрепил гарантии, включая судебные, правомерного осуществления гражданами права на свободу мирных собраний.

Согласно статье 8 «Места проведения публичного мероприятия» этого Федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия; условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами (часть 1).

Наряду с этим данная статья прямо устанавливает места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2). Кроме того, отдельно предусмотрено, что порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ (часть 4).

Перечисленные нормы в совокупности с другими положениями, содержащимися как в названном (статьи 7, 12 и др.), так и в иных федеральных законах (статья 39 Федерального закона от 21.11.1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», статьи 3, 16 и 241 Федерального закона от 26.09.1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др.), составляют федеральный блок правового регулирования вопросов, связанных с определением возможных мест проведения публичных мероприятий, а их соблюдение -во исполнение требований статей 4 (часть 2) и 15 (часть 2) Конституции РФ — является обязательным как для граждан, так и для всех органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц.

При оценке правового режима организации и проведения публичных мероприятий нужно иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» достаточно обширной компетенцией в отношении регламентации правил организации и проведения публичных мероприятий, в том числе касающихся их разрешенных и запрещенных мест, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, часть 1.1. его статьи 8 оговаривает, что на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации возложена обязанность определения единых мест, специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Порядок использования таких мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц (не может быть менее ста человек), участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

При определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования, как следует из части 1.2 этой же статьи, должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц; в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах в одно и то же время очередность использования специально отведенных мест определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

После определения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации специально отведенных мест, согласно части 2.1 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение их вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, которые вправе отказать в таком согласовании лишь при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 данного Федерального закона, т.е. только если уведомление о проведении публичного мероприятия подано лицом, которое в соответствии с данным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с законом запрещается проведение публичного мероприятия.

Реализуя предоставленное полномочие по дополнительному определению мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации должны руководствоваться тем, что такое определение, равно как и установление специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест, не может быть абстрактным, не привязанным к конкретным территориям (объектам). Соответственно, отнесение законом субъекта Российской Федерации того или иного места к числу тех, где запрещено проведение публичных мероприятий (за исключением пикетирования), обязательно предполагает необходимость учета целого комплекса факторов (производственных, инфраструктурных, экологических, транспортных, санитарных и т.п.), обусловливающих принципиальную недопустимость проведения публичного мероприятия в данном конкретном месте.

Исходя из этого введение подобных запретов подразумевает, что они должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованное объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению. Следовательно, возложение пунктом 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на субъекты Российской Федерации бремени дополнительного установления мест, в которых запрещено проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, не означает наделения их правом самостоятельного формального (абстрактного) расширения перечня таких мест, установленных федеральным законодателем.

Данный вывод не препятствует законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации, полагающим, что содержащийся в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», иных федеральных законах перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий, не в полной мере обеспечивает надлежащий баланс частных и публичных интересов применительно к реализации конституционного права на свободу мирных собраний, добиваться в установленном порядке включения в него иных мест, используя для этого предоставленное им статьей 104 (часть 1) Конституции РФ право законодательной инициативы. При этом по смыслу правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22.04.2014 года № 13-П, федеральный законодатель, соблюдая конституционные принципы необходимости, целесообразности и соразмерности, не лишен возможности как расширить перечень соответствующих мест непосредственно в федеральном законе, так и уточнить пределы полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по дополнительному их установлению, в том числе применительно к территориям, примыкающим к отдельным объектам и зданиям.

Таким образом, исполнение субъектами Российской Федерации предоставленного частью 2.2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» делегированного им полномочия по дополнительному законодательному определению мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, требует от них последовательного соблюдения установленных федеральным законодателем правил организации и проведения публичных мероприятий, что предполагает возможность установления таких мест исключительно на основе учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах, и подразумевает недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний.

Конституционным Судом РФ отмечено, что в случае отказа органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в согласовании проведения публичного мероприятия в месте, не включенном в установленном законом порядке в перечень единых мест, специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан в целях публичного выражения мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, его организатору должна быть гарантирована возможность обращения за защитой своего права на свободу мирных собраний в суд, который обязан в максимально короткий срок до даты проведения планируемого публичного мероприятия объективно и всесторонне оценить обоснованность такого отказа.